Очередные поправки в закон о госзакупках защищают интересы строительных мегаструктур

18 декабря 2019 года Госдумой в третьем чтении приняты изменения в Закон № 44-ФЗ (проект № 809044-7). В отношении закупок в сфере строительства, реализуемых в рамках национальных проектов, вводятся важные особенности обоснования начальной максимальной цены контракта (НМЦК) и изменения существенных условий контрактов. Источник: http://ancb.ru

Помимо этого, указанные закупки можно будет осуществлять «под ключ», когда предметом контракта может быть одновременно подготовка проектной документации и (или) выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства. Законопроект уже направлен в Совет Федерации и может быть подписан президентом России до конца этого года.

Закон вступит в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования, то есть, в начале будущего года.

Президент Союза инженеров-сметчиков Павел Горячкин специально для Агентства новостей «Строительный бизнес» постатейно прокомментировал принятый законопроект и его последствия:

- Хочу отметить, что опять повторяется история, которая была с предыдущим пакетом поправок в 44-ФЗ, я имею в виду 71 федеральный закон. Плохо, что мы что-то обсуждаем в профессиональном сообществе, проходят различные форумы, семинары, заседания каких-то комиссий и советов, в том числе, в Государственной думе, приходят представители Минфина, Минэкономразвития, Казначейства, рассказывают про весенний пакет поправок, а потом как черт из табакерки выскакивает довольно увесистый проект очередных поправок, которые никто не видел и никто толком не обсуждал. Причем еще принятый в первом чтении текст законопроекта был гораздо меньше, данных положений, касающихся стройки, в нем вообще не было, а ПОСЛЕ ПРИНЯТИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ПЕРВОМ ЧТЕНИИ это все и появилось.

Теперь давайте пройдемся по статьям законопроекта, касающимся строительства.

29) статью 112 ("Заключительные положения") дополнить частями 55 - 63 следующего содержания:«55. В целях реализации национальных проектов, перечень которых утвержден указом Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе утвердить перечни объектов капитального строительства, в целях архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта которых применяются особенности осуществления закупок и исполнения контрактов, предусмотренные частями 56 - 63 настоящей статьи.

- Павел Горячкин: Теперь в 44-ФЗ появляется новая категория объектов капитального строительства, причем это не только новое строительство, но и реконструкция и капитальный ремонт. И это категория объектов, которая будет реализовываться в целях реализации национальных проектов. То есть, стройки в рамках всех национальных проектов выводятся в отдельную категорию с особыми формами регулирования.

На что тут стоит обратить внимание? Будет утверждаться некий перечень объектов, которые попадают под эту статью, и перечень может утверждаться президентом, правительством России или губернатором региона, если объект строится в рамках нацпроекта, но на региональные средства.

56. В случае, предусмотренном частью 55 настоящей статьи, предметом контракта может быть одновременно подготовка проектной документации и (или) выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства.57. В случае, если проектной документацией объекта капитального строительства предусмотрено медицинское оборудование, необходимое для обеспечения эксплуатации такого объекта, предметом указанного в части 56 настоящей статьи контракта наряду с подготовкой проектной документации и (или) выполнением инженерных изысканий, выполнением работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства может являться поставка данного медицинского оборудования.

- Павел Горячкин: В первую очередь следует отметить, что в силу части 16.1 статьи 34 Федерального закона N 44-ФЗ уже предусмотрена возможность заключения контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства. Порядок и основания заключения таких контрактов установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 года N 563 "О порядке и об основаниях заключения контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства, и о внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации". Согласно вводимому пункту 63 статьи 112 законопроекта результатом выполненной работы по контракту, предметом которого являются одновременно подготовка проектной документации и (или) выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, является здание или сооружение, в отношении которых в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности получено разрешение на ввод их в эксплуатацию.

Также законопроектом вводится в часть 1 статьи 3. 44-ФЗ понятие "8.2) контракт жизненного цикла - контракт, предусматривающий поставку товара или выполнение работы (в том числе при необходимости проектирование объекта капитального строительства, конструирование товара, который должен быть создан в результате выполнения работы), последующие обслуживание, при необходимости эксплуатацию в течение срока службы, ремонт и (или) утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта капитального строительства или товара;".

В отношении поставки медицинского оборудования можно говорить о контрактах на строительство "под ключ" и также в смысле одной из моделей контракта жизненного цикла.

Для справки: в советское время "Положение об организации строительства объектов "Под ключ" (утв. Постановлением Госстроя СССР от 10.11.1989 N 147) метод строительства объектов "под ключ" предусматривал обеспечение сооружения объектов, подготовленных к эксплуатации или оказанию услуг, на основе сосредоточения функций управления всеми стадиями инвестиционного процесса в одной организационной структуре и осуществляется как единый непрерывный комплексный процесс создания готовой строительной продукции (проектирование - выполнение строительных и монтажных работ, включая комплектацию строек технологическим и инженерным оборудованием - ввод в эксплуатацию).

Исполнителем работ по таким комплексным контрактам будет одна компания, один генподрядчик, который в состоянии обеспечить исполнение всех работ «под ключ». Конечно, такие работы – это не новость, в советское время это практиковалось в рамках крупных строительных трестов, которые определяли проектные организации, изыскателей, строительно-монтажные управления, пусконаладочные организации и так далее. Сейчас таких организаций на рынке не так уж и много, и фактически данный закон «заточен» под некие холдинги, которых можно пересчитать на пальцах двух рук. Круг потенциальных участников таких «комплексных» торгов не так уж велик.

Понятно, что для исполнения контрактов в качестве субподрядчиков будут привлекаться и другие компании, но на аукцион или конкурс смогут выйти только такие компании, которые смогут доказать, что они в состоянии выполнить такой контракт. Таким образом, от аукциона или конкурса отсекается малый и средний бизнес, потому что такие организации не смогут подтвердить, что они за последние три года выполняли подобные работы и они смогут работать только в качестве субподрядчиков и "отстегивать" соответствующий генподрядный процент.

58. В целях заключения контракта, указанного в части 56 настоящей статьи, заказчик вправе осуществить закупку путем проведения аукциона в электронной форме или открытого конкурса в электронной форме.

- В этой статье закон говорит о том, что такие закупки могут проводиться как в форме электронного аукциона, так и в форме открытого конкурса в электронной форме. Причем речь идет только о комплексных контрактах.

59. Порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, указанного в части 56 настоящей статьи, цены такого контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), методика составления сметы такого контракта, порядок изменения цены такого контракта в случаях, предусмотренных подпунктом «а» пункта 1 и пунктом 2 части 62 настоящей статьи, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства. При этом в целях определения и обоснования начальной (максимальной) цены такого контракта, цены такого контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), НЕ ПРИМЕНЯЕТСЯ ПРОЕКТНО-СМЕТНЫЙ МЕТОД.

- Павел Горячкин: Что под этим имеется в виду? Частью 9 статьи 22 Закона о контрактной системе установлено, что проектно-сметный метод применяется при определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства. При этом основанием для определения такой цены является проектная документация (включающая сметную стоимость работ), определяющая объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, при этом смета является частью проектной документации.

При отсутствии проектной документации невозможно определить объем работ, подлежащих выполнению при строительстве, в том числе определить стоимость таких работ, в связи с чем невозможно установить начальную (максимальную) цену контракта, цену контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). При этом в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации строительство должно осуществляться исключительно при наличии проектной документации.

Таким образом, укрупненный сводный сметный расчет предпроектной документации не является основанием для определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), проектно-сметным методом.

При определении начальной (максимальной) цены контрактов, когда предметом контракта является одновременно подготовка проектной документации и (или) выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства заказчик вправе применить один или нескольких методов, указанных в части 1 статьи 22 Закона о контрактной системе, при этом в случае невозможности применения указанных методов заказчик вправе применить иные методы.

Важно отметить, что если в состав обязательств по контракту входят работы по проектированию, строительству (реконструкции) и вводу в эксплуатацию объекта капитального строительства, обязательным для заключения контракта является наличие заключения по результатам технологического и ценового аудита обоснования инвестиций, осуществляемых в инвестиционный проект по созданию или реконструкции объекта капитального строительства, проведенного в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 года N 563 "О порядке и об основаниях заключения контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства, и о внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации".

Предметом технологического и ценового аудита обоснования инвестиций является в том числе экспертная оценка обоснования предполагаемой (предельной) стоимости строительства объекта капитального строительства, которая не должна превышать укрупненный норматив цены строительства для объекта капитального строительства, аналогичного по назначению, проектной мощности, природным и иным условиям территории, на которой планируется осуществлять строительство, а при отсутствии укрупненных нормативов цены строительства - с учетом документально подтвержденных сведений об инвестиционных проектах, реализуемых (реализованных) в отношении объектов капитального строительства, аналогичных по назначению, проектной мощности, природным и иным условиям территории, на которой планируется осуществлять строительство.

Определение начальной максимальной цены контрактов для объектов, строящихся в целях реализации нацпроектов, также определяется теперь отдельно, причем предусматривается, что такой порядок НМЦК и методику составления таких смет контрактов, порядок изменения цены контрактов должен утверждаться профильным министерством, то есть, Минстроем России. После принятия закона должно выйти постановление правительства, которое вносит изменения в положение о Минстрое России и должно быть прописано, что он теперь делает все то, что указано в данном пункте закона. Сейчас Минстрой подготовил проекты порядка определения начальной цены контракта, методики составления сметы контрактов, на сегодняшний день эти документы не утверждены. Судя по всему, дело может подзатянуться.

60. При исполнении контракта, указанного в части 56 настоящей статьи, с учетом особенностей, предусмотренных частями 61 - 63 настоящей статьи:1) к условиям такого контракта, предусматривающим подготовку проектной документации и (или) выполнение инженерных изысканий, применяются положения настоящего Федерального закона о контракте, предметом которого является подготовка проектной документации и (или) выполнение инженерных изысканий;2) к условиям такого контракта, предусматривающим выполнение работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства, применяются положения настоящего Федерального закона о контракте, предметом которого являются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства.

61. Контракт, указанный в части 56 настоящей статьи, должен содержать раздельно:1) стоимость работ по подготовке проектной документации и (или) выполнению инженерных изысканий;2) стоимость работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства;3) стоимость поставки предусмотренного проектной документацией объекта капитального строительства медицинского оборудования, необходимого для обеспечения эксплуатации такого объекта капитального строительства, в случае, если поставка данного медицинского оборудования предусмотрена контрактом.

- Павел Горячкин: Порядок выполнения работ по таким контрактам предусматривает наличие отдельной стадии, в рамках которой осуществляется архитектурно-строительное проектирование и выполнение инженерных изысканий, оплата которых производится после получения положительного заключения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий в том числе в части проверки достоверности определения сметной стоимости строительства объекта капитального строительства.

Сметная стоимость строительства (реконструкции), включая затраты на проектно-изыскательские работы (в ценах соответствующих лет), с учетом распределения объемов работ в пределах срока исполнения контракта по годам, определяется в соответствии с подготовленной проектной документацией, получившей положительной заключение государственной экспертизы проектной документации в части проверки достоверности определения сметной стоимости строительства объекта капитального строительства.

Здесь законодатель нам прописывает, что цена комплексного контракта должна отдельно содержать цену по подготовке проектной документации и выполнении инженерных изысканий. То есть, общая цена контракта должна быть разбита по видам работ по изысканиям, проектировании, строительно-монтажным работам и поставкам медоборудования в случае такого контракта. Хочу сказать, что очевидно, что для участия в таких конкурсах или аукционах компания-претендент должна быть участником всех трех саморегулируемых организаций строительной отрасли: изыскательской, проектной и строительной. Причем понятно, что его взносы в компенсационные фонды этих СРО должны обеспечивать соответствующий уровень ответственности по стоимости соответствующих видов работ. Таких организаций очень мало. Мы и так имеем проблемы с разночтением позиции Ростехнадзора и Федеральной антимонопольной службы по поводу контрактов на проектно-изыскательские работы, и ФАС всегда рекомендует стараться не заключать контракты на одновременное выполнение изысканий и проектирования. И неоднократно разъясняли, что по таким договорам компания должна быть участником двух СРО. А теперь получается, что по комплексным договорам она должна быть участником трех СРО. То есть, круг участников выполнения этих комплексных контрактов еще сужается...

Считаю, что крайне необходимо установление возможности предоставления обеспечения исполнения такого комплексного контракта в отношении каждого этапа (стадии) его исполнения. По завершении исполнения каждого этапа подрядчик будет предоставлять новое обеспечение в отношении следующего этапа исполнения контракта жизненного цикла. Размер обеспечения будет рассчитываться исходя из стоимости этапа (стадии). Действующие положения законодательства, предусматривающие предоставление одного обеспечения на весь срок действия контракта и исходя из всей суммы контракта, создают обременительные для подрядчика условия реализации контракта. Кроме этого, на сегодняшний день отсутствуют предложения от кредитных организаций по предоставлению банковских гарантий со сроком обеспечения более трех лет.

62. Изменение существенных условий контракта, указанного в части 56 настоящей статьи, при его исполнении допускается:1) по соглашению сторон:а) если при исполнении контракта сметная стоимость строительства, реконструкции, капитального ремонта, определенная по результатам проверки на предмет достоверности ее определения в ходе проведения государственной экспертизы проектной документации, превышает цену такого контракта. Предусмотренное настоящим пунктом изменение существенных условий осуществляется с учетом такой сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации при осуществлении закупки для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд соответственно и при условии, что такое изменение существенных условий НЕ ПРИВЕДЕТ К УВЕЛИЧЕНИЮ ЦЕНЫ КОНТРАКТА БОЛЕЕ ЧЕМ НА ТРИДЦАТЬ ПРОЦЕНТОВ;б) при выполнении работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства в целях изменения цены контракта в случаях, предусмотренных подпунктом «в» пункта 1 и пунктом 8 части 1 статьи 95 настоящего Федерального закона, в части изменения предусмотренной контрактом стоимости работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства. При этом изменение цены контракта в соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 95 настоящего Федерального закона осуществляется при условии соблюдения требований, предусмотренных указанным пунктом;в) при выполнении работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства в целях увеличения сроков исполнения контракта в случаях, предусмотренных пунктами 8 и 9 части 1 статьи 95 настоящего Федерального закона, в части увеличения предусмотренных контрактом сроков строительства, реконструкции и (или) капитального ремонта объекта капитального строительства. При этом указанное увеличение сроков осуществляется при условии соблюдения требований, предусмотренных пунктами 8 и 9 части 1 статьи 95 настоящего Федерального закона;

2) в случае, если при исполнении указанного контракта цена такого контракта превышает сметную стоимость строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, определенную по результатам проверки на предмет достоверности ее определения в ходе проведения государственной экспертизы проектной документации, ЦЕНА ТАКОГО КОНТРАКТА ДОЛЖНА БЫТЬ УМЕНЬШЕНА С УЧЕТОМ УКАЗАННОЙ СМЕТНОЙ СТОИМОСТИ СТРОИТЕЛЬСТВА, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства.

- Павел Горячкин: В данной статье законодатель выводит особые условия и возможности изменения существенных условий контракта. Под существенными условиями изменений мы подразумеваем изменение цены контракта и его срока исполнения.

Данные части статьи по сути конкретизируют положения пп. г) п. 4 Правил заключения контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства (Постановление правительства РФ от 12 мая 2017 года N 563) в части т.н. "переменной" в формуле цены контракта, но с учетом недавно обновленных положений статьи 95 Закона о контрактной системе.